Good Local Governance ความท้าทายผู้นำท้องถิ่นกับการขับเคลื่อนประเทศไทย

Good Local Governance ความท้าทายผู้นำท้องถิ่นกับการขับเคลื่อนประเทศไทย

 

ดร.วรพรรณรส  หิริธัญญาพัฒน์ 

ประธานกรรมการ บริษัท พีแอนด์ดี ดีเวลลอปเม้นท์ จำกัด

Governance ในปัจจุบันเน้นการบริหารจัดการที่รัฐมีบทบาทน้อยลง โดยให้เอกชนเข้ามามีส่วนดำเนินการแทนในรูปแบบของการแปรสภาพกิจการของรัฐเป็นของเอกชน(Privatization) หรือ Governance ในมิติของการบริหารจัดการของภาคเอกชนที่มีทิศทางและการควบคุมที่ดี มีความโปร่งใส และมีระบบการตรวจสอบที่ได้มาตรฐานในภาคเอกชนเพื่อให้มีความเป็นธรรมและให้มีประสิทธิภาพในการกำกับดูแลหรือ Governance ในมิติของการบริหารจัดการสาธารณะแนวใหม่ ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงมุมมองทางการบริหารจัดการจากเดิมที่รัฐเป็นผู้นำมาสู่รัฐเป็นผู้นำทาง หรือ Governanceในมิติของการบริหารที่ดีหรือธรรมาภิบาล

สำหรับการปกครองท้องถิ่น Governance เป็นแนวคิดการจัดการภายในระบบเครือข่ายการจัดการตนเอง หรือในภาษาอังกฤษใช้คำว่า Governance as Self Organizating Networks  รูปแบบนี้มีลักษณะเป็นระบบที่เปลี่ยนแปลงจากการปกครองท้องถิ่นสู่ระบบท้องถิ่นที่มีระบบการบริหารราชการและสังคมที่ดีซึ่งเป็นความพยายามส่งเสริมให้ประชาชนจัดการตัวเอง ปกครองตนเองมากขึ้น ดังนั้น แนวคิดการปกครองท้องถิ่นแบบดั้งเดิม (Local Government) ได้รับอิทธิพลจากหลักการจากแนวคิด Governance จึงเกิดการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่(Local Governance) นั่นหมายความว่าพื้นฐานการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่จะมีมิติที่หลากหลายขึ้น เช่น

การปกครองท้องถิ่น คือการจัดระบบการปกครองของท้องถิ่นไม่ใช่เป็นเรื่องการบริหารท้องถิ่นดังเช่นในอดีต(Local Governance, not Local Administration) ความหมายคือ นอกจากท้องถิ่นมีสิทธิในการปกครองตัวเองตามที่กฎหมายกำหนดแล้ว ท้องถิ่นต้องจัดระบบการปกครองของตัวเองโดยให้คำนึงถึงหลักการจัดการปกครองสมัยใหม่ ที่เน้นประชาชนในเขตปกครองเป็นศูนย์กลางปกครองท้องถิ่น การเน้นหน้าที่บริหารงานตามกฎหมายเพียงอย่างเดียวเช่นยุคที่ผ่านมาไม่เพียงพอ หมายความว่าการปกครองท้องถิ่น คือการจัดการปกครองของท้องถิ่น ไม่ใช่เป็นเรื่องการบริหารท้องถิ่น

Good Local Governance หรือการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่(New Public Governance) หรือแนวคิดที่เรียกย่อๆ ว่า NPG  เป็นแนวคิดและทฤษฎีการจัดการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ โดยปฏิบัติตามระบบแผนงาน การใช้ระบบบริหารเชิงรุก เน้นหลักเศรษฐศาสตร์การบริหารมาช่วยตรวจสอบการปฏิบัติงาน ทำให้เกิดการพัฒนาประสิทธิภาพการปฏิบัติงานของส่วนท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น ระบบนี้จะช่วยให้เกิดการตรวจสอบความถูกต้อง ตามระเบียบ เกิดความโปร่งใส และสร้างการมีส่วนร่วมและยอมรับแก่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ และต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2540 มาตรา 282 มาตรา 283 มาตรา 284 เพื่อวัตถุประสงค์ด้านการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ให้เกิดการจัดระบบการบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง รวมไปถึงการจัดสรรสัดส่วนภาษีระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามมาตรา 284 มาตรา 289 มาตรา 290 ที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ความรับผิดชอบมากขึ้น ในเรื่องการบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น วัฒนธรรมท้องถิ่น การศึกษาอบรมวิชาชีพที่เหมาะสมกับท้องถิ่น ตามความต้องการท้องถิ่น การบริหารจัดการงานท้องถิ่นที่ดี(Good Local Governance) จะส่งผลให้เกิดการจัดบริการสาธารณะตามความต้องการของประชาชนมากขึ้น สิทธิประชาชนจะได้รับการคุ้มครอง

แม้ว่านักวิเคราะห์ทางการเมืองหลายคนจะห่วงใยว่าระบบการกำกับดูแลที่เป็นอยู่ยังไม่ทันกับการขยายตัวขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในสภาพการณ์ปัจจุบัน ไม่สอดคล้องกับทิศทางการปรับบทบาทภารกิจของรัฐก็ตาม ซึ่งองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นต้องส่งเสริมและพัฒนาสมรรถนะของตนเองให้มากขึ้น รวมถึงต้องวิเคราะห์ความเสี่ยงและการมีความรับผิดชอบ ซึ่งบางกรณีอาจต้องมองไปถึงการยกร่างหรือปรับปรุงกฎหมายอื่นที่จำเป็นด้วยหรือไม่ เพราะเรื่องนี้ จะส่งผลต่อการส่งเสริมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำกับดูแล โดยเฉพาะกฎหมายและการกำกับในเรื่องอื่นๆ ที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในอนาคตด้วย

ทิศทางใหม่ๆ ที่เกิดขึ้น คือการที่ประชาชนสามารถลงชื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น เป็นมิติใหม่ทางการเมือง ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ2542 มาถึง ฉบับ 2560 เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนดำเนินการได้ ส่งสัญญาณว่าประชาชนต้องตระหนักรู้ถึงความสำคัญของตนเองและรู้จักสิทธิ หน้าที่ตนเองมากยิ่งขึ้น

การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของส่วนกลางและส่วนภูมิภาคในภาพรวมปัจจุบัน ใช้การควบคุมกำกับตามกฎหมาย และกฎระเบียบ โดยหลักๆ มี 2 รูปแบบ คือรูปแบบการกำกับเหนือการกระทำกิจกรรมต่างๆ เช่น การออกกฎระเบียบ ข้อบังคับทั่วไปของท้องถิ่น การออกคำสั่งวินิจฉัย การกระทำสัญญาทางการปกครองและการปฏิบัติการอื่นๆ และอีกรูปแบบคือ การกำกับเหนือบุคคลและเหนือองค์กร เช่น การยุบสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การออกคำสั่งนักการปฏิบัติงาน หรือการไล่ออกจากตำแหน่ง จากข้อจำกัดนี้  พบว่าปัญหาและอุปสรรคในการกำกับดูแลจากส่วนกลาง เช่น กฎหมายสิ่งแวดล้อม ยาเสพติด ยังไม่ชัดเจน ปฏิบัติยาก เมื่อเกิดปัญหาด้านกฎหมายต้องพึ่งพาความเห็นชอบจากส่วนกลาง การบริการไม่ทันความต้องการของประชาชน ไม่ว่าจะเป็น การออกบัตรประจำตัวประชาชนในจังหวัดชายแดน หรือการที่ส่วนกลางมีเจ้าหน้าที่ซึ่งขาดความรู้และความเข้าใจในบริบททางสังคม วัฒนธรรมประเพณีในพื้นที่

NPG เป็นเครื่องมือเชิงมโนทัศน์ที่จะช่วยขยายความเข้าใจต่อ การเปลี่ยนแปลงที่หลากหลายของสังคมโลก ความซับซ้อนของปัญหาและความต้องการ ที่ทุกภาค ส่วนต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการ ดังนั้น การประยุกต์ใช้ NPG ในการจัดการปกครองท้องถิ่นจึง เป็นการเปิดโอกาสให้เกิดความร่วมมือกันของทุก ๆ ภาคส่วนในท้องถิ่นมามีส่วนร่วมในกระบวนการพัฒนา การกำหนดยุทธศาสตร์และนโยบายสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะอื่น ๆ ได้ เพื่อเป็นการเสริมสร้างสร้าง พลังอำนาจและความเข้มแข็งให้กับประชาชนและท้องถิ่น ในขณะนี้ จึงมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนที่จะต้องให้ความสำคัญกับการพัฒนาขีดสมรรถนะในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพซึ่งจะช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนได้อย่างแท้จริง