MOU บรรทัดฐานใหม่การจัดตั้งพรรคร่วมรัฐบาลยุคเปลี่ยนผ่านอำนาจการเมือง

เอ็มโอยู MOUบรรทัดฐานใหม่ในการจัดตั้งพรรคร่วมรัฐบาลในยุคเปลี่ยนผ่านอำนาจการเมือง

ดร. ศุภภัทรวริศรา เกตุสุนทร

คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันรัชต์ภาคย์

 เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) สรุปผลการเลือกตั้งอย่างไม่เป็นทางการพรรคก้าวไกล คะแนนนำอันดับ 1 ได้ส.ส.แบ่งเขต 113 ที่นั่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อ 39 ที่นั่ง รวมได้ส.ส. 152 ที่นั่ง ส่วนพรรคเพื่อไทย ได้ส.ส.แบ่งเขต 112 ที่นั่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อ 29 ที่นั่ง รวม 141 ที่นั่ง และพรรคที่ได้อันดับ 3 คือ พรรคภูมิใจไทย ได้ส.ส.แบ่งเขต 67 ที่นั่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อ 3 ที่นั่ง รวม 70 ที่นั่งทั้งนี้ นายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ หัวหน้าพรรคก้าวไกลและแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีพรรคก้าวไกลแถลงภายหลังผลการเลือกตั้งอย่างไม่เป็นทางการและประกาศเตรียมจัดตั้งรัฐบาลใหม่ร่วมกับพรรคร่วมระยะเวลาการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ โดยคาดว่าจะเสร็จสิ้นภายใน ส.ค. 2566​ภายใน 13 ก.ค. 2566 กกต.จะต้องประกาศผลการเลือกตั้งอย่างเป็นทางการ (ภายใน 60 วัน นับจากวันเลือกตั้ง 14 พ.ค. 2566)ภายใน ก.ค. 2566 เปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎร โหวตเลือกและนำขึ้นทูลเกล้าฯ แต่งตั้งประธานสภาผู้แทนราษฎร และโหวตเลือกนายกรัฐมนตรีภายใน ส.ค. 2566 รอโปรดเกล้าแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีชุดใหม่เริ่มปฏิบัติหน้าที่

ภายใต้การจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ทำให้มีปรากฏการณ์ทางการเมืองไทยที่มาพร้อมกับชัยชนะการเลือกตั้งในครั้งนี้ด้วยนำเสนอการลงนามบันทึกความเข้าใจร่วมกันหรือ เอ็มโอยู MOU(Memorandum of Understanding)ถือเป็นกระบวนการหารือร่วมกันระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลที่ไม่เคยเห็นและเกิดขึ้นในทางการเมืองของไทยมาก่อน

เอ็มโอยู MOU คืออะไร? ทำไมกลายเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ในปี 2566

เอ็มโอยู MOU กลายเป็นปรากฏการณ์สำหรับการเมืองไทยในครั้งนี้ ที่ถูกหยิบมาเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่หลังจากพรรคก้าวไกลประกาศชนะการเลือกตั้งและเชิญพรรคร่วมจัดตั้งรัฐบาลใหม่ในฐานะได้รับเสียงข้างมากโดยการหารือจัดทำการลงนามบันทึกความเข้าใจร่วมกัน โดยการทำเอ็มโอยูMOU ระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลเมื่อถึงจุดนี้คงเกิดคำถามว่าเอ็มโอยู MOUทำไมจึงกลายมาเป็นเงื่อนไขสำคัญในการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ครั้งนี้เอ็มโอยู MOU ย่อมาจาก Memorandum Of Understanding หมายถึง “บันทึกความเข้าใจ” เป็นรูปแบบการจัดทำเป็นลายลักษณ์อักษรหรือเป็นหนังสือที่แสดงความประสงค์ของบุคคลหรือนิติบุคคลสองฝ่ายหรือมากกว่าที่จะทำความร่วมมือกันโดยเต็มใจที่จะปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ระบุมีการวางแผน ทำกิจกรรมร่วมกันในภาพกว้างโดยไม่ถือว่าเป็นสัญญาผูกมัดซึ่งเมื่อทั้งสองฝ่ายมีความเห็นตรงกันรับทราบถึงรายละเอียดในบันทึกและยอมรับที่ทำร่วมกันแล้ว ตัวแทนผู้มีอำนาจของทั้งสองฝ่ายจะลงนามในบันทึกเพื่อรับรองว่าทั้งสองฝ่ายพึงพอใจกับข้อตกลงที่ทำร่วมกันและเอ็มโอยู MOU ฉบับนี้ก็จะมีผลบังคับใช้เมื่อทั้งสองฝ่ายได้ลงนามในเอกสารนั้นเป็นที่เรียบร้อยแล้วตามปกติ เอ็มโอยู MOU ใช้สำหรับทำความเข้าใจร่วมกันและมีขอบเขตจำกัดมิได้มีลักษณะเป็นการถาวรใช้เป็นหลักฐานยืนยันถึงการสนับสนุนการทำงานร่วมกัน ทำให้เกิดการช่วยเหลือซึ่งกันและกันอย่างไรก็ตามแม้ เอ็มโอยู MOU จะไม่ถือว่าเป็นสัญญาผูกมัดและไม่ถือว่าเป็นสัญญาที่มีผลตามกฎหมายโดยตรง แต่สามารถนำมาอ้างอิงในเรื่องที่สองฝ่ายที่ลงนามเกิดปัญหาจนต้องพึ่งกระบวนการทางกฎหมายจึงจะนำบันทึกความเข้าใจดังกล่าวมาอ้างได้ สำหรับการเมืองของประเทศไทยที่ผ่านมาเมื่อพรรคที่ได้รับชัยชนะการเลือกตั้งและได้สิทธิจัดตั้งรัฐบาลจะเป็นเพียงการเจรจาหารือกับพรรคร่วมรัฐบาลตกลงกันถึงความเหมาะสมและผลประโยชน์ทางการเมืองและกระทรวงที่ตัวแทนแต่ละพรรคต้องรับผิดชอบ ซึ่งสิ่งที่เป็นการรับประกันความเป็นปึกแผ่นของรัฐบาลกับพรรคร่วมเป็น “การให้สัตยาบัน”หรือสัญญาใจต่อกันเท่านั้นทว่ายังไม่เคยมีครั้งใดที่การหารือระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลจะลงเอยด้วยการลงนามในบันทึกความเข้าใจเป็นลายลักษณ์อักษรเช่นครั้งนี้

เอ็มโอยู MOU ถูกนำมาใช้จัดตั้งรัฐบาลใหม่ในสถานการณ์ใด

เมื่อต้องจัดตั้งรัฐบาลร่วมสิ่งที่ผู้นำจัดตั้งรัฐบาลใหม่จำเป็นต้องซักซ้อมและให้เกิดความเข้าใจอันดีในนโยบายหลักที่ได้หาเสียงไว้กับนโยบายของพรรคร่วมเพื่อให้เกิดการผสมผสานทางวิธีการและวิธีคิดให้เกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ (Paradigm Shift) หรือ ทฤษฎีมโนทัศน์ หรือภาพฝัน (Concepts) ค่านิยม (Values) ความเข้าใจและรับรู้ (Perceptions) และการปฏิบัติ (Practice) ที่มีร่วมกันหรือทัศนะเฉพาะเกี่ยวกับความจริง (Reality) โดยเป็นการแลกเปลี่ยนการนำกฎ นำทฤษฎี การนำเครื่องมือ การนำความรู้ การนำทรัพยากรมารวมกัน เพื่อสร้างรูปแบบใหม่นำไปสู่แนวปฏิบัติที่เชื่อมโยงกันให้อยู่ในกระบวนทัศน์เดียวกัน อันจะนำมาซึ่งกฎและมาตรฐานการปฏิบัติที่เหมือนกันไปในทิศทางเดียวกันเกิดการทำงานร่วมกัน (Synergy)และได้ผลลัพธ์ที่ดีร่วมกัน ซึ่งกระบวนทัศน์นี้มีการพัฒนาแนวคิดการบริหารและการจัดการที่จะไม่ขัดแย้งกันมีการเกื้อหนุนกันและจะก้าวเข้าสู่กระบวนทัศน์ใหม่ตามศาสตร์ทางรัฐประศาสนศาสตร์(Public Administration) มีการเปลี่ยนผ่านกระบวนทัศน์หลายขั้นหรือเรียกว่าการเปลี่ยนผ่านกระบวนทัศน์ (Paradigm Shift) ซึ่งสิ่งนี้ผู้เขียนวิเคราะห์และคาดการณ์ตามลักษณะศาสตร์ที่ได้ศึกษามา ที่ผู้นำของพรรคก้าวไกลนำมาใช้จัดตั้งรัฐบาลใหม่ เพื่อให้เกิดแนวทางและสร้างความเข้าใจอันดีในนโยบายต่างๆ แทนการถกเถียงกันและยากต่อการหาข้อสรุปโดยไม่มีข้อมูลเชื่อมโยงจึงทำให้เอ็มโอยูMOUถูกนำมาใช้เจรจากับพรรคร่วมรัฐบาลให้เป็นลายลักษณ์อักษรสร้างความเข้าใจตรงกันเพื่อไม่ให้เกิดความคลาดเคลื่อนเฉกเช่น สังคมประชาธิปไตยของชาติตะวันตกในอดีตการจัดตั้งรัฐบาลพรรคร่วมหรือแบบผสมCoalition Government เกิดขึ้นไม่บ่อยนักเพราะส่วนใหญ่พรรคการเมืองหลักในการจัดตั้งรัฐบาลหลังการชนะเลือกตั้งของแต่ละประเทศเช่น สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร หรืออีกหลายประเทศในยุโรปมีพรรคหลักเพียง 2 พรรค 2 ขั้วแต่ในบางช่วงเวลาอาจเกิดพรรคตัวแปรขึ้นมาจนทำให้เกิดภาวะที่เรียกว่า Hung Parliament หรือ “ภาวะรัฐสภาแขวน” หรือ ไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมากเด็ดขาดหรือเกินครึ่ง ทำให้รัฐบาลที่ชนะคะแนนเสียงเป็นอันดับหนึ่ง ต้องเจรจาจัดตั้งรัฐบาลร่วมกับพรรคการเมืองอื่นเป็นที่มาของ “ข้อตกลงของพรรคร่วมรัฐบาล” (Coalition Agreement) ซึ่งปรากฏขึ้นแล้วในหลายประเทศ

การทำเอ็มโอยู MOU ส่งผลดีอย่างไรกับการเมืองไทยในครั้งนี้

การจัดตั้งรัฐบาลร่วมหรือแบบผสมไม่ใช่เรื่องใหม่ในประเทศไทยและในอีกหลายประเทศรัฐบาลร่วมหรืแบบผสมได้กลายเป็นรูปแบบทั่วไปของระบอบประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมทั่วโลก เพื่อให้ได้เสียงข้างมากในรัฐสภาโดยมีพรรคการเมืองมากกว่าหนึ่งพรรค พรรคการเมืองอาจจัดตั้งแนวร่วมเพื่อตั้งรัฐบาลผสมหากไม่มีพรรคเดียวที่มีเสียงข้างมากในสภาหลังการเลือกตั้งทั่วไป หรืออาจจะจัดตั้งแนวร่วมขึ้นก่อนการเลือกตั้ง โดยมีเป้าหมายร่วมกันเพื่อชนะการเลือกตั้งและจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างมากในรัฐสภา หรือเพื่อรักษาเสถียรภาพทางการเมืองโดยการผสมผสานอุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่างกัน หรือเพื่อนำพาประเทศในช่วงภาวะวิกฤติ อย่างไรก็ตามการจัดตั้งแนวร่วมก่อนการเลือกตั้งมีน้อย เพราะยากที่หาพรรคการเมืองที่มีอุดมการณ์ตรงกันความท้าทายของรัฐบาลร่วม คือ การกำหนดนโยบายร่วมกันและผลักดันออกมาเป็นผลงานรัฐบาล เพราะแนวร่วมแต่ละพรรคมีนโยบายที่ต่างกันมีความสำคัญไม่เท่ากัน การทำบันทึกความเข้าใจเอ็มโอยู MOUเป็นการจัดทำเป็นลายลักษณ์อักษรโดยฝ่ายพรรคที่ชนะเลือกตั้งได้คะแนนเสียงมากสุดและพรรคชนะเลือกตั้งลำดับรองที่เข้าร่วมจัดตั้งรัฐบาลฝ่ายหนึ่งแสดงความสมัครใจจะปฏิบัติการอย่างหนึ่งอย่างใดและตามเงื่อนไขที่ปรากฏอยู่ในบันทึก โดยจัดทำเป็นหนังสือหรือลายลักษณ์อักษรแต่มิได้เป็นสัญญาผูกมัด แต่แสดงเจตจำนงค์การอันแน่วแน่ของผู้ลงนามว่าจะปฏิบัติดังที่ได้ระบุไว้หากฝ่ายใดมิได้ปฏิบัติตามบันทึกความเข้าใจดังกล่าวฝ่ายเข้าร่วมจัดตั้งรัฐบาลไม่สามารถฟ้องร้องในคดีได้ แต่ต้องพิจารณาเนื้อหาเป็นกรณีว่าเอ็มโอยู MOU ที่ทำไว้เข้าลักษณะใดเพราะเอ็มโอยู MOUอย่างที่รู้กันดีว่าไม่มีข้อผูกพันทางกฎหมาย แต่สาธารณะชนจะรับรู้และเป็นผู้ตัดสิน หากพรรคใดพรรคหนึ่งบิดพริ้วจะถูกวิพากษ์วิจารณ์และถูกสังคมประฌาม

เอ็มโอยู MOU บรรทัดฐานใหม่การเมืองไทยในการจัดตั้งรัฐบาลผสมในอนาคตได้หรือไม่

เอ็มโอยู MOU ถูกนำมาใช้จัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ในปี 2566 ภายใต้การนำของพรรคก้าวไกลในสภาวะที่พรรคชนะการเลือกตั้งยังไม่ชนะขาดจำเป็นต้องมีพรรคร่วมจัดตั้งรัฐบาลกับพรรคที่ได้คะแนนรองลงมาตามลำดับ ซึ่งการสร้างและทำความเข้าใจในนโยบายของพรรคแกนนำหลักเป็นสิ่งที่ดีในการจัดตั้งรัฐบาลร่วมแบบผสมที่นอกจากเป็นการแสวงหาจุดยืนร่วมกันทางการเมืองและนโยบายที่เคยหาเสียงไว้ยังจะมีการเสนอชื่อผู้เหมาะสมกับตำแหน่งสำคัญทางการเมือง สิ่งสำคัญที่ผู้เขียนไม่อยากให้มองข้ามคือความรับผิดชอบต่อประชาชน สังคม ประเทศชาติร่วมกันที่จะดำเนินการให้เกิดขึ้นจริงและหากเกิดอุบัติเหตุทางการเมืองในอนาคต ซึ่งจะสะท้อนถึงการสนับสนุนซึ่งกันและกันของพรรคร่วมที่ถูกสร้างเป็นเครือข่าย สานสัมพันร่วมกัน การให้คำปรึกษาแบบตรงไปตรงมาฉันมิตรระหว่างการบริหารประเทศ ซึ่งรัฐบาลร่วมแบบผสมจำเป็นต้องประเมินและทบทวนความคืบหน้าของข้อตกลงเพื่อเป็นการทบทวนผลงานและความร่วมมือรัฐบาลในการบริหารงานและสานต่อความร่วมมือ (renewal) หรือไม่และเตรียมการเปลี่ยนผ่านไปสู่การเลือกตั้งที่จะมีขึ้นในอนาคตหากพ้นวาระต่อไป

ดังนั้น สำหรับประเทศไทยไม่ว่าจะนำรูปแบบการลงนามในเอ็มโอยูMOU หรือการทำความเข้าใจร่วมกันเพื่อสร้างบรรทัดฐานของการเมืองระดับสากลเปลี่ยนผ่านทางการเมืองแล้วสิ่งที่สำคัญที่สุดคือการทำความเข้าใจร่วมกันนี้จะผลักดันให้เกิดระบบประชาธิปไตยเพื่อให้การดำรงอยู่ร่วมกันตามพหุวัฒนธรรมและการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี การจัดสรรงบประมาณรูปแบบใหม่ ป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่น เพื่อให้ประโยชน์ตกกับประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งครั้งนี้ได้อย่างแท้จริง