รศ.ดร.รุ่งเรือง พิทยศิริ มองนโยบายการปรับโครงสร้างภาษีของรัฐบาลก็เรื่องของการซื้อเวลา

รศ.ดร.รุ่งเรือง พิทยศิริ นักวิชาการอิสระ กล่าวถึงนโยบายรัฐบาลเรื่องการปรับโครงสร้างภาษีว่า ข่าวคราวเกี่ยวกับการแสดงวิสัยทัศน์ของท่านรัฐมนตรีคลังเกี่ยวกับแนวนโยบายด้านภาษีอากรนั้น หรือการเสนอแนวคิดในการปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มและปรับโครงสร้างภาษีตัวอื่นๆนั้น เรียกได้ว่าได้รับเสียงค้านกันมาก แต่ในมุมมองของผม นับว่าเป็นเรื่องเดียว หรือเรื่องเพียงไม่กี่เรื่อง ที่ผมเห็นด้วยกับแนวคิด เพราะอะไรครับ

รัฐบาลที่ผ่านๆมา มีการใช้งบประมาณแบบขาดดุลมาอย่างต่อเนื่อง เพราะประเทศมีการเจริญเติบโตต่ำกว่าศักยภาพ รัฐบาลจึงเก็บภาษีไม่เข้าเป้าหมาย และประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ ทั้งจากการยึดอำนาจ ทั้งจากเรื่องโควิด ทั้งจากการบริหารหาจุดเติบโตของประเทศไม่เจอ มีระดับหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนต้องปรับเพดานหนี้สาธารณะให้สูงขึ้น เพราะเกินกว่าระดับสูงสุดที่กฎหมายอนุญาตหลายต่อหลายครั้ง มีความพยายามจะเลี่ยงไปใช้เงินกึ่งนอกงบประมาณ ที่อยู่ในสถาบันการเงินเฉพาะกิจ และสถาบันการเงินของรัฐ ที่เรียกว่า Quasi Fiscal Policy สถานะการคลังของประเทศจำเป็นต้องได้รับการฟื้นฟู เพราะจะได้คงศักยภาพในการออกนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจต่อไปในอนาคต จึงเป็นเรื่องที่ไม่ผิด ที่ควรขบคิดปรับปรุงแนวนโยบายด้านการจัดเก็บรายได้ของประเทศ

การปรับโครงสร้างภาษี จึงเป็นเรื่องหลักในการปรับนโยบายด้านการจัดเก็บรายได้ของประเทศ และสิ่งที่ท่านรัฐมนตรีคลังพูด ก็ไม่ใช่เรื่องใหม่เลย เป็นเรื่องที่กระทรวงการคลังเคยศึกษามาแล้ว นานแล้ว นานมากขนาดเนื้อหาสาระยังเหมือนเดิม แทบไม่ได้เปลี่ยนแปลงอะไรเลยจากสิบกว่าปีก่อน ที่ผมเคยอยู่ที่กระทรวงการคลัง การปรับโครงสร้างภาษี ตั้งแต่สมัยอดีตอธิบดีกรมสรรพากร ได้มาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง คือการทำให้ระบบภาษีมีความทันสมัย ทัดเทียมอารยประเทศ นั่นก็คือ ภาษีมูลค่าเพิ่มควรเป็นภาษีหลัก ในบรรดาภาษีทั้งหมดที่มี เพราะหลักการก็คือ ควรจัดเก็บภาษีทางอ้อมเป็นหลัก คือเก็บภาษีโดยไม่ทันรู้ตัวว่าได้จ่ายภาษีไปแล้ว ใครบริโภคมาก ก็จ่ายภาษีมาก ใครบริโภคน้อย ก็จ่ายภาษีน้อย ส่วนเนื้อหาของสินค้าที่ควรยกเว้นภาษี ก็ยังคงเดิมต่อไป เช่น สินค้าการเกษตร ยาสำหรับพืชและสัตว์ เนื้อสัตว์ หนังสือ และการขนส่งทั่วๆไป หากต้องการสนับสนุนในกิจการใดเพิ่มเติม ก็ใส่รายการเพิ่มเข้าไป เช่น ยารักษาโรคพื้นฐานต่างๆ เพราะการจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นการจัดเก็บที่ทั่วถึง ไม่ซับซ้อน ไม่มีการแบ่งคนรวยคนจน

ในขณะที่การแก้ปัญหาความเลื่อมล้ำระหว่างคนมีรายได้สูงกับต่ำนั้น มันจะไปอยู่ตรงที่ภาษีเงินได้ หรือภาษีทางตรง ซึ่งมีการจัดเก็บแบบเป็นขั้นบันไดอยู่แล้ว คือรายได้สูงก็จะจ่ายภาษีในอัตราก้าวหน้า คนมีรายได้ต่ำก็ไม่ต้องเสียภาษี ซึ่งสำหรับประเทศไทยคนมีเงินเดือน ไม่เกิน 25,000 บาท ก็แทบเรียกได้ว่าไม่ต้องเสียภาษีเงินได้อยู่แล้ว ซึ่งถือว่าเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ เพราะประเทศเรามีค่าลดหย่อนต่างๆมากมาย หากต้องการสนับสนุนให้ลดความเลื่อมล้ำมากขึ้น ก็ควรปรับค่าลดหย่อนในส่วนการลงทุนในพวกกองทุนต่างๆลง เพราะคนที่ลงทุนในกองทุนพวกนี้ส่วนใหญ่คือคนมีฐานะดี แต่ก็จะไปขัดกับนโยบายการส่งเสริมตลาดทุนของภาครัฐอีก

รัฐบาลขาดเงินใช่ไหม คำตอบก็คือใช่ เห็นได้ชัดเจนจากการดำเนินนโยบายกระเป๋าเงินดิจิทัล ว่าได้แปรเปลี่ยนมาอย่างไรบ้าง แล้วเมื่อขาดเงิน จะไม่ขึ้นภาษี ก็ต้องไปกู้เงินเพิ่ม ซึ่งก็ทำแล้ว มันก็ยังไม่พออยู่ดี แล้วจะไม่ขึ้นภาษีได้ไหม คำตอบคือยากที่จะไม่ขึ้น แต่ถ้าเลือกจะซื้อเวลาก็ลากสถานะคลังแบบนี้ต่อไปอีก

ในเมื่อคนส่วนใหญ่ของประเทศไม่ได้เสียภาษีทางตรงเท่าไหร่แล้ว คนจำนวนมากชอบพูดว่าเงินภาษีของผมทั้งนั้นในการพัฒนาประเทศ รู้ไม่ว่าคนจำนวนมากไม่ได้เสียภาษีทางตรงให้กับประเทศเลย มีแต่ภาษีทางอ้อมที่ค้ำจุนฐานะการคลัง

แนวนโยบายจึงควรเน้นไปที่ภาษีทางอ้อม ซึ่งเมื่อรัฐบาลไม่สามารถเก็บรายได้ให้เข้าเป้าหมายได้ มันก็มีหนทางในการดำเนินการอยู่สามอย่าง อย่างแรก คือ เพิ่มภาษีบาปให้มากขึ้น ซึ่งก็คือภาษีสรรพสามิต ซึ่งปัจจุบันก็เก็บในอัตราที่สูงมากอยู่แล้ว เว้นการลดภาษีนำเข้าไวน์ สุราพื้นบ้านเพื่อสนับสนุนการท่องเที่ยว หรือจะไปเพิ่มการจัดเก็บอัตราภาษีนำเข้า ก็คงเป็นการดำเนินการที่ขัดกับแนวทางขององค์กรการค้าโลก ที่เราเป็นสมาชิก ทำได้ยากและสวนทางกระแสการค้าไร้พรมแดน  อย่างที่สอง คือการปรับปรุงหรือเพิ่มภาษีพิเศษเข้ามาในระบบ เช่น ภาษีมรดก ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง อันนี้คิดและทำอยู่แล้ว แต่รายได้มันไปตกที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหลัก ตามแนวทางการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญ

แต่มีเพียงภาษีอันหนึ่งที่ผมเห็นว่าควรพิจารณา คือภาษีลาภลอยที่เราเรียกว่า Windfall Taxes ที่ไปจัดเก็บจากธุรกิจหรือธุรกรรมที่ได้ประโยชน์จากการใช้ทรัพยากรธรรมชาติของประเทศ ทำลายสภาพแวดล้อม หรือได้ประโยชน์จากการดำเนินโครงการขนาดใหญ่ของรัฐ เช่น ธุรกิจเหมืองแร่ ธุรกิจสำรวจและขุดเจาะพลังงาน โรงงานอุตสาหกรรมที่ปล่อยคาร์บอนมากๆ ภาษีที่เก็บจากการขายที่ดินที่ราคาสูงขึ้นอันเนื่องจากการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ของรัฐ เช่นที่ดินแนวรถไฟฟ้า

ผมเคยเสนอแล้วเรื่อง Windfall Taxes ผู้มีอำนาจก็ไม่เห็นค้าน แต่ยังไม่ทำ มีหลายประเทศทำแล้ว ประสบความสำเร็จดีมาก เช่น สหราชอาณาจักร อินเดีย ฯลฯ ทางเลือกที่เหลือ ก็จะเป็นการปรับขึ้นภาษีทางอ้อม ซึ่งก็คือภาษีมูลค่าเพิ่มในอัตราปัจจุบันที่ร้อยละ 7 อันเป็นอัตราที่ลดให้มาอย่างต่อเนื่องจากอัตราตามกฎหมายกำหนดที่ร้อยละ 10 นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมา ผ่านมา 27 ปีแล้ว

มีผู้รู้จำนวนมาก ได้บอกแล้วว่า อัตราภาษีมูลค่าเพิ่มของบ้านเราที่ร้อยละ7 นี้ถือว่าถูกมาก ถูกกว่าแทบจะทุกประเทศ หรือทุกประเทศด้วยซ้ำ ประเทศที่มีอัตราภาษีนี้ต่ำกว่าเรา ล้วนแล้วแต่เป็นประเทศที่มีแหล่งพลังงานและส่งออกพลังงานได้มากๆ เช่น ประเทศกลุ่มอาหรับ ยูเออี แคนาดา ในเมื่อเราจะให้ภาษีทางอ้อมเป็นภาษีหลักแต่การจัดเก็บเพียงร้อยละ 7 มันจะพอได้อย่างไร ในเมื่อรัฐบาลมีแนวทางการเป็นรัฐสวัสดิการมากขึ้น จะเอาเงินที่ไหนมากทำโครงการรัฐสวัสดิการ ประเทศเราประสบกับภัยพิบัติตามธรรมชาติมากขึ้นเรื่อย ใช้งบกลางเป็นแสนล้านในการดูแลผลกระทบจากภัยพิบัติ จึงทำให้งบลงทุนเหลือน้อยมากๆ

ในขณะที่ฐานะของประเทศปีปัจจุบันมีการขาดดุลงบประมาณเกือบร้อยละ 4 ของจีดีพี แต่เศรษฐกิจเติบโตได้ร้อยละ 2-3 มันก็บ่งชี้ได้ง่ายๆว่ารัฐบาลเรามีเงินออกจากกระเป๋า ในขณะที่เศรษฐกิจที่เติบโตร้อยละ 2-3 มันเติบโตจากธุรกิจ หรือการบริโภคมากกว่ากัน ธุรกิจที่ยังเติบโตดีและดีขึ้น ก็จะอยู่ในกลุ่มสถาบันการเงิน กับธุรกิจส่งออกบางส่วน ในขณะที่ธุรกิจอื่นๆ เหนื่อยกันหมด อาจทำได้เพิ่มเติมก็ไปจัดเก็บภาษีเพิ่มในส่วนของกำไรของสถาบันการเงินได้อีกบ้าง

การจะไปขึ้นภาษีธุรกิจ มันก็ไม่ใช่เรื่องที่เขานิยมกันในภูมิทัศน์ของเศรษฐกิจโลกตอนนี้ เพราะทุกประเทศต่างใช้นโยบายการลดภาษีธุรกิจเพื่อจูงใจคนเข้ามาลงทุนในประเทศ จะเห็นได้ง่ายๆ เช่น ประธานาธิบดีทรัมป์ ประกาศลดภาษีธุรกิจจากร้อยละ 21 เหลือ 15 และประเทศต่างๆในภูมิภาคเรา ก็มีภาษีธุรกิจที่ลดลงทั้งนั้น เราจะทำให้ภาษีธุรกิจของคนไทยสูงกว่าของนักลงทุนต่างประเทศ ก็คงเจอเสียงค้านมากกว่าเรื่องภาษีมูลค่าเพิ่มแน่นอน การใช้นโยบายภาษีธุรกิจจึงเป็นเรื่องของการสนับสนุนให้มีปริมาณธุรกิจธุรกรรมที่มากขึ้นมากกว่าการเพิ่มอัตราภาษี อัตราภาษีธุรกิจจึงมีแต่จะทรงตัวหรือลดลง

ผมจึงอยู่ในฝั่งสนับสนุนการขึ้นภาษีทางอ้อม คือภาษีมูลค่าเพิ่ม โดยเห็นเหมือนกับหลายๆท่านคือ ควรปรับขึ้นทีละน้อย และไม่ประกาศล่วงหน้า เพื่อไม่ให้เกิดการตระหนก หรือการกักตุนใดๆ สามารถทำได้เช่น การปรับขึ้นทีละร้อยละ 1 ในทุกๆกี่ปี อย่างน้อยเราควรมีแนวทางในการกลับไปสู่ระดับปกติที่ร้อยละ 10 ได้แล้ว 

ปัญหาคือ มันเป็นการยากสำหรับฝ่ายการเมืองที่จะปรับขึ้นภาษี โดยเฉพาะพอมีการบอกกล่าวกันออกมาก่อน ทุกคนก็ไปคำนวณว่า ถ้าไปกินอาหาร ซื้อกาแฟ ต้องจ่ายเพิ่มครั้งละเท่าไหร่อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาวะข้าวยากหมากแพง เช่นขณะนี้ แต่อย่าลืมว่าเราชะลอการปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มมา 27 ปีแล้ว เราจะยืดเวลาได้ไปอีกนานเท่าไหร่ ยิ่งยืดเวลาออกไป ฐานะการคลังก็จะแย่ลงเท่านั้น เพราะเราไม่ยอมที่จะประกาศเพิ่มภาษีประเภทใหม่ๆ เข้ามาในระบบ อันหนึ่งที่ผมเชียร์มากเลยคือการให้มีภาษีลาภลอย อันน่าจะเพิ่มรายได้อาจได้ถึง แสนล้านบาทต่อปี ทัดเทียมการขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มที่ร้อยละ 1

ถ้ารัฐบาลบอกว่ายังศึกษาเรื่องการปรับโครงสร้างภาษีอยู่ ผมก็จะบอกว่า มันคงเป็นแค่วาทกรรมต่างหาก เพราะการศึกษาเรื่องนี้ มันจบบริบูรณ์มานานมากแล้ว ตั้งแต่สมัยผมอยู่ที่กระทรวงการคลัง มันไม่ใช่เรื่องใหม่ มันเป็นเรื่องที่ฝ่ายประจำ รวมถึงธนาคารกลาง เห็นด้วยที่จะทำอยู่แล้ว อยู่ที่ว่ากล้าหรือเปล่าเท่านั้นเองครับ