เมื่อวันที่ 15 เมษายน 2567 รศ.ดร.รุ่งเรือง พิทยศิริ  อดีตที่ปรึกษารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง แสดงความเห็นเกี่ยวกับแหล่งที่มาของเงินดิจิทัลวอลเล็ตว่า หลายคนคงมีความสงสัยว่า เงินสำหรับแจกกระเป๋าเงินดิจิทัลมูลค่ากว่า 500,000 ล้านบาทมาจากไหน รัฐบาลท่านได้กรุณาให้ข้อมูลมาว่า จำนวน 175,000 ล้านบาทมาจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2567 จำนวน 152,700 ล้านบาท มาจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2568 และส่วนสุดท้าย 172,300 ล้านบาท มาจากเงินกู้ยืมจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรหรือ ธ.ก.ส. ผมอยากจะเรียนอย่างนี้นะครับว่าเงินทั้งหมดสามแหล่ง ก็คือเงินกู้ยืมทั้งสิ้น เพราะลำพังการจ่ายเงินตามงบประมาณปกติและโครงการลงทุนที่มีอยู่ รัฐไม่สามารถเก็บภาษีมาใช้ได้อย่างเพียงพออยู่แล้ว ไม่มีงบประมาณปีไหนไม่ขาดดุลมานานมากแล้ว หนี้สาธารณะเรามีสัดส่วนต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง จนต้องขยายเพดานหนี้สาธารณะ ตั้งแต่สมัยลุงตู่

การมีโครงการใหม่อย่างกระเป๋าเงินดิจิทัลย่อมทำให้รัฐต้องกู้เงินมาใช้เพิ่มแน่นอน  เพียงแต่เปลี่ยนจากการออกพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้ยืมเงิน ก็เป็นการกู้ยืมเงินผ่านการขาดดุลงบประมาณผ่านการออกพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีไป โดยเป็นการทยอยจ่ายคืนระหว่างปี 2567-2568 เพราะระยะเวลาที่เหลือมเดือนตุลาคม 2567 ออกไปก็กลายเป็นงบประมาณปีใหม่ 2568 แล้ว การอ้างอิงว่ามาจากงบประมาณปี 2567 ก็คงน่าจะมาจากการปรับเปลี่ยนรายการค่าใช้จ่ายและโครงการลงทุนอื่น รวมถึงงบประมาณที่ตัดทอนได้ นำมาใช้เพื่อการทำกระเป๋าเงินดิจิทัล 152,700 ล้านบาทให้ได้ตามเป้าหมาย

การเปลี่ยนแปลงจากการออกพรบ.หรือพรก.กู้ยืมเงิน เป็นการเฉพาะของกระเป๋าเงินดิจิทัล มาเป็นการกู้เงินในพรบ.งบประมาณ ก็จะทำให้รัฐบาลปลอดภัยจากความสุ่มเสี่ยงที่จะผิดกฎหมายว่าด้วยเหตุผลความจำเป็นต่อการออกกฎหมาย พรบ./พรก.กู้เงินเป็นการเฉพาะเรื่องเพื่อความจำเป็นเร่งด่วน หากไม่ทำจะเกิดความเสียหายต่อบ้านเมือง ซึ่งหากศาลตีความว่าไม่ได้เร่งด่วนจำเป็นขนาดนั้น เพราะเศรษฐกิจยังไม่ถึงขั้นจะเกิดวิกฤตถ้าไม่ทำกระเป๋าเงินดิจิทัล การออกพรบ./พรก.เป็นการเฉพาะเรื่อง ก็จะผิดกฎหมายทันที เหมือนพรบ.กู้เงินสองล้านล้านบาทตอนสมัยนางสาวยิ่งลักษณ์ เพียงแต่การกู้เงินในพรบ.งบประมาณ จะไม่น่าเพียงพอในคราวเดียว จึงต้องทำมากกว่าหนึ่งปีงบประมาณแน่นอน เพราะการขาดดุลงบประมาณปัจจุบันนี้ก็อยู่ประมาณกว่าร้อยละ 3 ของจีดีพีอยู่แล้ว อยู่ที่ประมาณ 693,000 ล้านบาท ครั้นจะไปขาดดุลถึงร้อยละ 5-6 ก็คงไม่น่าดู ดูสูงเกินความเหมาะสมไป อย่างไรก็ดีปัจจุบันนี้หนี้สาธารณะของเราอยู่ที่ร้อยละ 64 ต่อจีดีพี ซึ่งสมัยก่อนเราเคยกำหนดไว้ไม่ให้เกินร้อยละ 65 ถ้าเอาตามบรรทัดฐานของทศวรรษก่อน ถือว่าเราแทบไม่มีปริมาตรเหลือจะกู้เงินได้แล้ว ผมเข้าใจว่าพรบ.วินัยการเงินการคลัง ได้ถูกแก้ในปี 2564โดยปรับเพิ่มเพดานการขาดดุลเป็นร้อยละ 70 แล้วเพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะการเงินการคลังของประเทศที่ไม่ได้เร่งรัดการปรับโครงสร้างในการหารายได้เข้ารัฐมานานมากแล้ว ไม่ได้คำนึงเลยว่าเราควรทำโครงการอะไรที่จะสร้างเศรษฐกิจแล้วสร้างเม็ดเงินคืนกลับมาที่รัฐได้โดยเร็วเหมือนการกระตุ้นการใช้จ่ายแล้วสามารถเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มได้มากขึ้นมาก หรือลงทุนทำอะไรที่จะมีมวลชนมาใช้ประโยชน์ได้มากๆ

ประเด็นที่เกิดขึ้นคือ ถ้าใช้เงินกู้จากพรบ.งบประมาณ มันคงจะใช้ได้เพียงปีละประมาณ แสนกว่าล้านบาท เพราะอย่างที่บอก จะไปเพิ่มการขาดดุลให้ถึงร้อยละ 5 ของจีดีพี มันจะอันตรายต่อฐานะการคลัง และก็จะสามารถเหลือมปีงบประมาณได้ จะกลายเป็นสองปีงบประมาณ การจะไปต่อปีที่สามคือ ปี 2569 ก็คงไม่ได้ เพราะเงินก็จะขาดมือในการทำโครงการทันที จึงต้องหาจากแหล่งอื่นอีกแสนกว่าล้านบาท จึงมาตกที่การกู้เงินจากสถาบันการเงินที่ไม่กล้าขัดขืนอย่าง ธ.ก.ส. จริงๆแล้วจะเป็นสถาบันใดก็ได้ที่เป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ซึ่งมีรายใหญ่อยู่สามสี่แห่งกับหนึ่งธนาคารพาณิชย์ คือ ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ ธนาคารเพื่อการเกษตรฯ ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าฯ และธนาคารกรุงไทย ซึ่งการที่รัฐท่านเลือก ธ.ก.ส. ก็น่าจะมาจากว่าทำโครงการที่ใกล้มือชาวบ้านมากกว่าสถาบันการเงินรายอื่น ในขณะที่หากจะเลือกธนาคารออมสิน หรือ ธ.อ.ส. ก็คงได้ในมุมฐานะการเงินไม่แพ้กัน อาจมีฐานะการเงินเข้มแข็งกว่า ธ.ก.ส.เสียด้วยซ้ำ

ผมคิดว่าคงมีหลายคนว่า รัฐสามารถกู้เงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ได้ด้วยหรือ ผมเองก็เคยเข้าใจว่ารัฐสามารถทำได้เพียงเฉพาะการกู้เงินเพื่อเสริมสภาพคล่องในการบริหารเงินคงคลังของประเทศเท่านั้น เวลารัฐเก็บภาษีหักณที่จ่าย ไม่พอใช้เป็นเงินคงคลังรายเดือน อาจจะกู้เงินจากธนาคารกรุงไทยมาเสริมฐานะการคลังรายเดือนได้ แต่หากจะกู้เงินเพื่อมาทำโครงการต้องออกกฎหมายเท่านั้นไม่ใช่หรอ โดยตามหลักการนั้นใช่ แต่การบริหารการคลังในประเทศไทย มีความพิเศษกว่า ยังให้อำนาจการใช้เงินที่เป็นภาระทางการคลังได้ ตามพรบ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 โดยมาตราที่ 27 ระบุไว้ว่าการจะสามารถมีกิจกรรม มาตรการที่เป็นภาระทางการคลังกับรัฐ ให้หน่วยงานที่รับผิดชอบทำโครงการเสนอครม.ได้ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ให้กำหนดกรอบรายละเอียดย่อยลงไปไว้ว่าสามารถกู้เงินจากไหนได้บ้าง และกำหนดยอดคงค้างของภาระหนี้ที่รัฐต้องชดเชยไม่เกินร้อยละเท่าไหร่ของรายได้ประจำปีงบประมาณ คณะกรรมการชุดดังกล่าวมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และปัจจุบันกำหนดไว้ว่าสามารถกู้เงินจากสถาบันการเงินของรัฐได้ โดยสามารถชดเชยภาระหนี้ได้ไม่เกินร้อยละ 32 ของรายได้ประจำปีงบประมาณ โดยได้ปรับเพิ่มมาจากร้อยละ 30 เป็น 35 เมื่อ 24 พฤศจิกายน 2564 ตอนที่มีปัญหาต้องใช้เงินทำโครงการในช่วงโควิด19 และปรับลดลงเป็นร้อยละ 32 เมื่อ 29 กันยายน 2565 ต้องจับตาดูว่ารัฐบาลชุดปัจจุบันจะปรับเพดานตรงนี้ขึ้นเท่าใด ผมเชื่อมั่นว่าขอปรับขึ้นแน่นอน! 

จริงๆแล้วเพดานการกู้เงินจากสถาบันการเงินของรัฐนี้ สามารถปรับเพิ่มได้โดยไม่ต้องออกกฎหมาย แต่เป็นมติของคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ได้เลย เป็นการใช้เงินนอกงบประมาณ ที่เขาเรียกกันว่า Quasi-fiscal Policy หรือมาตรการกึ่งการคลัง ผมเองก็ยังงงงวยอยู่ว่าการที่ให้อำนาจของคณะกรรมการนโยบายฯ ในพรบ.วินัยการเงินการคลังของรัฐเช่นนี้ เสมือนกับการให้อำนาจเขียนเช็คเปล่าในการกู้เงิน อย่างไรก็ดี ก็จะต้องตั้งงบประมาณมาชดใช้การกู้เงินตรงนี้ ก็จะกลายเป็นหนี้สาธารณะจากพรบ.งบประมาณในท้ายที่สุด 

มาตรา 28 ของพรบ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ระบุไว้ชัดเจนว่าการทำมาตรการสามารถมีวัตถุประสงค์เพื่อการกระตุ้นหรือฟื้นฟูเศรษฐกิจ ยกระดับความเป็นอยู่ ฟื้นฟูผู้ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติต่างๆ การชดเชยภาระที่เกิดขึ้นให้ไม่เกินกว่าอัตราที่คณะกรรมการนโยบายฯกำหนด เหมือนที่ผมพูดถึงเลย รวมถึงมาตรการการบริหารความเสี่ยงก็เป็นไปตามที่คณะกรรมการนโยบายฯ ชุดเดียวกันนี้กำหนดเช่นกัน ซึ่งจริงๆแล้ว คนที่กำหนดให้มีเพดานการกู้เงินนอกงบประมาณสูงสุดเท่าไหร่ ไม่เกินเท่าไหร่เทียบกับรายได้งบประมาณ ก็ไม่ควรเป็นคนกำหนดมาตรการบริหารความเสี่ยงทางการคลัง จากการดำเนินการนั้นๆ เหมือนคนใช้กับคนควบคุมเป็นคนเดียวกัน อย่างนี้มันจะปลอดภัยสมกับชื่อของวินัยการเงินการคลังได้อย่างไร ควรให้คณะรัฐมนตรีเป็นคนตั้งคณะกรรมการบริหารความเสี่ยงการเงินการคลังภาครัฐ ที่เป็นคนละชุดกับคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ผมอยากจะบอกผู้อ่านว่า เรามีเรื่องต้องคิดเยอะ ควรทำให้ถูกต้อง แต่อย่างน้อยเรารู้ทันนะ ว่าคิดอะไรอยู่